En los próximos días, antes del 8 de septiembre, el gobierno de México tendrá que anunciar el proyecto de presupuesto para el 2017. No será un presupuesto fácil. El secretario de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados, Jorge Estefan Chidiac, llegó a decir que será “el presupuesto más difícil de la historia”. Las agencias de calificación, con Standard &Poor’s a la cabeza, lo mirarán con lupa y el gobernador de Banco de México, Agustín Carstens, está asustado con los niveles de deuda alcanzados y pide hacer un mayor esfuerzo. En consecuencia, la presión se intensifica sobre el secretario de Hacienda, Luis Videgaray, para entregar un presupuesto equilibrado y creíble. ¿Cómo se ve el presupuesto?
1. Las condiciones iniciales, desde luego, no son buenas. Desde el 2009, con la gran crisis financiera global, México rompió con su equilibrio fiscal. Del “déficit cero” se pasó a registrar fuertes déficits. Así, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), la medida más amplia de déficit público, pasó de representar un 0.8% del PIB en el 2008 a un 4.1% del PIB en el 2009 y se ha mantenido cerca de esos niveles desde entonces (en el 2015 volvió a ser de un 4.1% del PIB).
2. Esos continuos déficits han implicado un deterioro abrupto de la deuda: el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) pasó de un 33.2% del PIB en el 2008, un nivel muy confortable y manejable, a un estimado de 50.5% del PIB para este año, lo que ha puesto a las calificadoras en guardia, con riesgo de que puedan degradar la calificación crediticia de México. El margen para hacer un ajuste que devuelva la tendencia de la deuda a una senda sostenible se acorta.
3. Y el tiempo se acorta porque México puede haber desperdiciado un tiempo precioso para acometer un ajuste ordenado del gasto. El desplome de los precios del petróleo a partir de mediados de 2014 junto con la menor plataforma petrolera iba a complicar enormemente la gestión de las finanzas públicas. Pero para contrarrestar ese impacto negativo de unos menores ingresos petroleros, el gobierno contó con tres colchones: uno, las coberturas petroleras; dos, la Reforma Fiscal; y tres, los remanentes del Banco de México. Eso ha permitido que pese al derrumbe de los ingresos petroleros, los ingresos presupuestarios hayan seguido aumentando: para el 2016 se presupuestó un nuevo récord de 4.155 billones de pesos comparado con 3.829 billones en el 2014. En los hechos, además, los ingresos han superado a los presupuestados: en el 2015, el gobierno recaudó 4.267 billones de pesos, por encima de los 4.022 billones presupuestados.
4. Esos colchones han permitido, de momento, amortiguar el impacto de la caída de los precios del petróleo. Sin embargo, el gobierno no ha aprovechado ese espacio para acometer una reducción gradual y ordenado del gasto. Pese a que nos hablan de ajustes en el gasto público, la realidad es que, en términos agregados, no se percibe ningún recorte, pues ha seguido creciendo. Por ejemplo, el gasto presupuestados para el 2016 fue de 4.763 billones comparado con 4.480 billones en el 2014. Además, los niveles de gasto también han superado a los presupuestados: en el 2015, se gastó 4.982 billones frente a los 4.676 billones que se estableció en la ley.
5. El presupuesto “base cero” que se elaboró para el 2016 no funcionó para su propósito, ése de romper con la inercia de los egresos públicos: el gasto corriente apenas se tocó y los esfuerzos se concentraron en el gasto en capital. En consecuencia, el gasto de este año ha seguido trepando y no sólo será superior al del año pasado sino que, pese a los 164,000 millones de pesos en recortes, superará al presupuestado en 0.7% del PIB, según lo pronosticado por la propia SHCP. En consecuencia, el gasto público para este año podrá rondar los 4.85 billones.
6. De ser así, y excluyendo los remanentes de Banxico, los RFSP para el 2016 se elevarían a 4.2% del PIB en el 2016. Para el año que viene, y según lo establecido en los pre-criterios, se tiene como objetivo que los RFSP se sitúen en 3.0% del PIB con el fin de contener el crecimiento de la deuda. ¿Cómo se pueden recortar ese nivel de déficit si los ingresos parecen haber tocado su techo y el gobierno promete no anunciar nuevos gravámenes? No queda de otra que acometer un sustancial recorte del gasto, superior a los 124,000 millones de pesos ( mdp) de 2015, y los 164,000 mdp de este año.
7. En efecto, los ingresos parecen haber tocado su techo. La Reforma Fiscal ya dio todo lo que tenía que dar, y la cobertura petrolera cada vez es menos atractiva, lo que volverá a mermar los ingresos petroleros. El precio de la cobertura no es muy seductor: son 38 dólares por barril para 250 millones de barriles. Por ese seguro pagó 1,028 millones de dólares, o lo que es lo mismo, la cobertura le costó 4.11 dólares por barril. Por tanto, para ejercer la cobertura, el precio promedio del barril el año que viene tiene que descender de los 38 dólares. Pero para recuperar la inversión, tiene que caer a los 33.89 dólares. Para que sirva de referencia, el viernes la mezcla cerró en los 36.82 dólares, y en lo que llevamos de año ha promediado 33.5 dólares. La cobertura fue complementada con 18,200 mdp del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), lo que aumenta el precio presupuestado para el barril de la mezcla a 42 dólares. Este número es superior a los 35 dólares presupuestados en los pre-criterios, pero aun así supondrá una merma respecto a los 50 dólares de este año.
8. Los ingresos, por tanto, nos tememos que estarán cerca de lo observado para el 2016, en torno a los 4.15 billones de dólares. Pero la dinámica del gasto se ubica en torno a los 4.85 billones. Eso implica un déficit cercano a los 700,000 mdp. De ese déficit, en torno a 550,000 mdp se debe al costo financiero, lo que significaría un déficit primario (excluyendo el pago de intereses) de 150,000 mdp. Pero el gobierno se ha comprometido a registrar, en el 2017, un superávit primario de 0.2% del PIB, o algo así como de 40,000 mdp. Por tanto, para alcanzar ese objetivo se precisaría, de entrada, un recorte de 190,000 mdp.
9. Ese monto es el recorte mínimo, considerando el resto de variables sin cambios. Lo malo es que la propia inercia del gasto público podría hacer que el esfuerzo tenga que ser mayor. No hay que perder de vista que existe una tendencia al alza del gasto en pensiones; o que la CFE y, sobre todo Pemex, están atravesando problemas, y que posiblemente precisen de más asistencia financiera; o que en caso de que la Fed suba tasas, o el peso se deprecie, y Banxico tenga que responder aumentando las tasas de referencia, se incrementará el costo del servicio de la deuda. O que el crecimiento económico sea menor al previsto.
10. En consecuencia, y para que sea creíble, el recorte debe rondar entre los 250,000 y los 300,000 mdp (o será preciso que Banxico nos regale otro remanente gigantesco) ¿En dónde recaería dicho recorte? No lo sabemos, pero por la experiencia del año pasado, posiblemente sobre el gasto en capital, así que ojo con los programas de inversión en infraestructura y el presupuesto de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT).
INFOGRAFÍA
Será un presupuesto complicado el de 2017. El objetivo es que los RFSP sean de 3.0% del PIB. Ese nivel se estima que se vaya a alcanzar en el 2016, pero será gracias a los remanentes de Banxico: si no fuera por ellos, los RFSP serían de 4.2% del PIB. Por tanto, en caso de que no se repitan otros remanentes históricos, el gobierno tendrá que hacer un ajuste sustancial en el presupuesto…