Mario Draghi, presidente del BCE,
acto de entrega de la medalla de oro de la Fondation Jean Monnet pour l’Europe,
Lausana, 4 de mayo de 2017
«Los problemas que nuestros países afrontan son distintos de los 1950. Pero el método sigue siendo el mismo: una transferencia de poder a instituciones comunes, un gobierno de mayorías y un enfoque común para encontrar solución a los problemas son la única respuesta en nuestro actual estado de crisis».
«Los problemas que nuestros países afrontan son distintos de los 1950. Pero el método sigue siendo el mismo: una transferencia de poder a instituciones comunes, un gobierno de mayorías y un enfoque común para encontrar solución a los problemas son la única respuesta en nuestro actual estado de crisis».
Muchos verán en esta cita una representación certera de cómo hacer frente a los numerosos retos que nuestros Gobiernos tienen ante sí en 2017, y que ningún país puede resolver de forma realista por sí mismo. Sin embargo, estas palabras no se refieren a nuestra situación actual. Fueron pronunciadas por Jean Monnet en 1974.
Demuestran que si su liderazgo ha sido tan sólido, no es solo por lo que logró en vida, sino también porque desarrolló un método de gobierno cuya eficacia trasciende las circunstancias especiales de su tiempo. Su método era aplicable a las circunstancias, muy distintas entre sí, de 1950, de 1974 y de hoy, así como a las de los años intermedios y venideros.
Me refiero a Monnet, no para recordar su extraordinaria contribución a la historia de nuestro continente, sino porque su método trata aspectos que hoy siguen siendo cruciales para nuestro curso de acción en Europa. Esos aspectos son su interés por la eficacia, su insistencia en la subsidiariedad, su sentido de la dirección y su preocupación por el respaldo democrático.
Desearía explicar por qué el concepto de integración de Monnet sigue siendo hoy tan relevante para Europa como entonces, y cómo sus ideas aún pueden servirnos de guía para que la integración sea un éxito.
1. Principios del método Monnet
Ante desafíos que sobrepasaban la capacidad de los Gobiernos para cumplir su cometido, el objetivo fundamental de Monnet era volver a una situación en la que pudieran cumplir sus funciones, es decir, garantizar la seguridad, proteger la libertad y crear las condiciones para la prosperidad de sus cuidadanos[2]. En otras palabras, su interés principal era la eficacia, lo que explica en gran medida por qué se alejó del modelo intergubernamental de cooperación internacional que había dominado la primera mitad del siglo XX, y propuso, por primera vez, un modelo supranacional.
En opinión de Monnet, las soluciones intergubernamentales no solo habían fallado clamorosamente en los años de entreguerras, también descuidaban inevitablemente el interés común. «La cooperación entre naciones, por importante que pueda ser, no resuelve nada. Lo que hay que buscar es una fusión de los intereses del pueblo europeo, no solo mantener un equilibrio entre esos intereses»[3], escribió.
En consecuencia, abogó por un método supranacional de adopción de decisiones basado en instituciones comunes y en la regla de la mayoría. Dos eran los motivos: en primer lugar, porque instituciones de ese tipo podrían decidir y actuar en interés común y, en segundo lugar, porque podrían crear economías de escala mediante la utilización compartida de recursos, lo que mejoraría la eficacia de la elaboración de políticas.
Por tanto, su idea de soberanía era esencialmente positiva. La concebía no tanto en términos de derechos normativos, sino de poder y de eficacia. Y por ello, si transferir soberanía a un órgano supranacional era la mejor manera de lograr paz, riqueza y seguridad, no consideraba que ello limitara la soberanía de las naciones sino, al contrario, que la fusionara y ampliara.
Sin embargo, Monnet estaba preocupado por asegurar que tales transferencias se percibieran como legítimas. A este respecto, es interesante que prefiriera no emplear la palabra «supranacional», tal vez porque podría confundirse fácilmente con una política no sujeta al control de los ciudadanos[4].
En consecuencia, optó deliberadamente por un enfoque gradual basado en el principio de subsidiariedad, mediante lo que denominó iniciativas en un área limitada pero decisiva. Precisamente porque compartir la soberanía debía verse no solo como algo eficaz, sino también sometido al control democrático, era indispensable que la integración europea se centrara en las áreas donde se necesitara imperiosamente y pudiera amplificar las políticas gubernamentales o intergubernamentales existentes.
Pero este pragmatismo no debe confundirse con una idea aleatoria de integración. Monnet también argumentó que un sentido de la dirección claro era esencial para la trayectoria general —o sea que «el camino que tomemos es menos importante que la dirección de nuestro viaje»[5]—.
De hecho, el que la unión en Europa comenzase en el área limitada de la cooperación económica —el carbón y el acero— no significa que su objetivo no fuera una unión política. Monnet siempre entendió la integración económica como un pilar de la unión política, en la que un mercado único era el paso previo para una unión monetaria y, finalmente, una federación.
Por ello subrayó desde el principio la naturaleza política del proyecto europeo, y consiguientemente la importancia del fundamento democrático de sus instituciones, insistiendo en que el nuevo ejecutivo paneuropeo estuviera sujeto al doble escrutinio de una asamblea parlamentaria y de un tribunal de justicia con poderes plenos. También abogó por que las nuevas instituciones fueran «tan transparentes como un edificio de cristal»[6].
2. ¿Por qué es indispensable que sigamos trabajando juntos?
Desde entonces, el método Monnet para la adopción conjunta de decisiones en el marco de instituciones comunes se ha extendido a varios ámbitos en Europa. Un número cada vez mayor de países han compartido su soberanía sobre un amplio elenco de materias, incluyendo, entre las asignadas a la institución que presido, el dinero y la supervisión bancaria. Los controles democráticos se han incrementado en paralelo, no solo a través de la función del Parlamento Europeo.
No obstante, sabemos que la integración europea sigue suscitando dudas. Algunos se preguntan si en el momento actual, en el que la guerra en Europa es impensable, trabajar juntos con instituciones comunes sigue siendo la mejor solución considerando la naturaleza de los retos a los que nos enfrentamos. Con todo, si aplicamos el razonamiento de Monnet para una actuación común —a fin de aumentar la eficacia de los Estados en el cumplimiento de sus funciones— la respuesta a este interrogante es clara. Su planteamiento es incluso más necesario ahora que en aquél momento. Y esto es así por tres razones.
La primera es el descenso relativo del peso de los países europeos en los asuntos mundiales.
Para motivar los argumentos en favor de un enfoque común, Monnet escribió en 1954 que «nuestros países se han convertido en pequeños para el mundo actual...frente a la medida de los de la América y la Rusia de hoy y de la China y la India de mañana»[7], En ese momento, Europa representaba un 37 % del PIB mundial y contaba con un 13 % de la población mundial. Hoy, estas cifran son el 24 % y el 7 %, respectivamente. Por tanto, es incluso más importante que los países europeos puedan compartir sus recursos y explotar economías de escala.
La segunda razón son los cambios de la estructura de las relaciones internacionales relacionados con la tecnología y el medioambiente.
Durante los sesenta últimos años, el incremento de la tecnología y el impacto del hombre en el medioambiente han multiplicado los ámbitos en los que las fronteras tradicionales se están desdibujando. Algunos ejemplos son las repercusiones del cambio climático, los efectos de la movilidad creciente del capital en las finanzas públicas y las amenazas terroristas que trascienden las fronteras físicas y virtuales. En todos ellos, los gobiernos solo pueden adoptar medidas eficaces actuando conjuntamente como una unión.
La tercera razón es nuestro compromiso con la apertura de las relaciones comerciales, una decisión que no nos viene impuesta ni por la naturaleza ni por la tecnología. Pero esta apertura ha adquirido una importancia tan fundamental para nuestra prosperidad que ningún país puede aislarse del comercio sin sufrir un daño muy profundo: dos tercios de las importaciones de la UE son materias primas, bienes intermedios y componentes necesarios para los procesos de producción de las empresas. Esto significa que —dado que el comercio tiene tanto beneficios como costes, al igual que otros retos transfronterizos— es una situación que tenemos que gestionar unidos.
En este ámbito somos también más eficaces actuando conjuntamente: a escala europea, puesto que podemos generar más riqueza con un mercado profundo e integrado, adoptando al mismo tiempo acuerdos para contener contagios indeseados y atemperar algunas de las consecuencias redistributivas de la apertura; y, a escala mundial, porque el gran tamaño de nuestro mercado único nos da más peso en la fijación de normas mundiales.
Este es el caso en la Organización Mundial de Comercio, en los acuerdos comerciales bilaterales e incluso en la adopción de normas regulatorias mundiales —el denominado «efecto Bruselas» significa que la UE tiene una mayor influencia en las normas que regulan diversos ámbitos a nivel mundial, como los alimentos, los productos químicos y la protección de la intimidad y, por tanto, exporta sus valores[8].
La cuestión no deja margen de duda: en un mundo en el que el tamaño relativo de Europa está reduciéndose y en el que la tecnología, el medioambiente y el mercado están traspasando las fronteras nacionales, las razones para actuar conjuntamente a fin de recuperar capacidad son más fuertes que nunca. La actuación europea ha aumentado tanto desde los días de Monnet, precisamente porque se ha demostrado necesaria. Y, en vista de los nuevos retos que afrontamos, actuar juntos como una unión sigue siendo imprescindible para obtener resultados que beneficien a los ciudadanos.
Es importante recordar este punto cuando se oyen argumentos contra la UE expresados en términos de recuperar control. Monnet y sus contemporáneos concibieron la UE precisamente como una forma de ganar control sobre acontecimientos respecto de los que los Estados nacionales, actuando de forma individual, habían perdido su influencia. Y esta situación se mantiene a día de hoy.
3. Condiciones para el éxito de la integración europea
Entones, si los argumentos para la integración europea son cada vez más poderosos ¿por qué está creciendo también la inquietud acerca de ella?
Estos sentimientos se deben en parte a que se confunde el origen del problema, es decir, se considera erróneamente que la UE tiene la responsabilidad de adoptar decisiones que corresponden a los Estados miembros.
Un caso claro es la unión monetaria, a la que se señala a veces como la causa del bajo crecimiento en algunas regiones de la zona del euro. Sin embargo, hemos visto que en los países que han aplicado reformas estructurales y políticas fiscales adecuadas, la moneda única no ha supuesto un obstáculo para el éxito. De hecho, los países que han adoptado las políticas correctas han podido obtener los beneficios del euro con mayor eficacia.
No obstante, este argumento no explica suficientemente la inquietud acerca de Europa: también tenemos que preguntarnos si los resultados del proceso de integración están siendo tantos y tan positivos como se esperaba. Defender los argumentos para actuar juntos es, después de todo, solo la mitad del trabajo de apoyo para el proyecto europeo. La otra mitad es hacerlo bien. Y es a este fin para lo que los demás elementos clave del método Monnet resultan imprescindibles.
Si atendemos a lo que dicen los ciudadanos europeos, hay tres ámbitos en los que se necesita mejorar.
El primero es ofrecer claridad respecto a la finalidad del proyecto europeo. Lo que los ciudadanos parecen estar demandando es un concepto más claro de lo que es la UE y cómo les beneficia, es decir, cómo incrementa sus opciones de vida y su poder de decisión.
El segundo es asegurar resultados. Para que los ciudadanos de la UE apoyen la idea de que una actuación común puede mejorar sus vidas, tienen que ver que la UE es eficaz en aquellos ámbitos en los que actúa. Y ello requiere que en las áreas de responsabilidad de la UE, se deleguen a la Unión las competencias que le permitan desempeñar su función de forma adecuada.
Sin embargo, en algunos casos, hemos acometido proyectos comunes «a medio hacer» con una transferencia incompleta de competencias. Con ello se crean expectativas sobre la UE sin darle los instrumentos para cumplirlas.
Con todo, también resulta claro que la legitimidad para la actuación de la UE proviene no solo de los resultados obtenidos, sino que también requiere un proceso democrático adecuado que permita cuestionar las decisiones. Y esto nos lleva al tercer ámbito: incluso si la UE cumple sus objetivos, existe la percepción de que los ciudadanos desean sentir que tienen un mayor control sobre este proceso.
Dicho de otro modo, no es suficiente que la UE dé a los ciudadanos más control sobre los acontecimientos, sino que también es necesario que perciban que tienen control sobre sus políticas.
Cada uno de estos ámbitos se conecta, de distintas formas, con los principios que Monnet formuló. Por ejemplo, si a día de hoy no se entiende claramente la finalidad de la UE, una respuesta es una aplicación más rigurosa del principio de subsidiariedad a la hora de considerar los siguientes pasos hacia la integración.
En palabras de Monnet, «necesitamos una Europa para lo que es esencial… una Europa para lo que las naciones no pueden hacer por sí solas»[9], porque esto asegura que la actuación de la UE potencia la de los Estados miembros y hace que los ciudadanos vean más claramente cómo la unión mejora su vida. Por tanto, la Unión debe actuar solo en aquellos ámbitos en los que pueda satisfacer una necesidad clara de los ciudadanos y en los que pueda ofrecer una plataforma eficaz para lograrlo.
Pero si somos rigurosos en la aplicación del principio de subsidiariedad, también tenemos que serlo para dar a cada nivel de gobierno las competencias que necesita para llevar a cabo sus funciones con éxito. Así, cuando asignamos tareas a la Unión, hemos de asegurarnos de que tiene los instrumentos y las competencias que necesita para ser eficaz. De esta forma, la subsidiariedad —aplicada de forma adecuada— debería verse como algo que refuerza el método de la Unión, no como algo que la debilita.
Igualmente, si existen dudas acerca de la capacidad de la UE para obtener resultados, lo primero que tenemos que hacer es terminar los proyectos que hemos empezado. Pero ello requiere, como Monnet siempre señalaba, un sentido de dirección claro para el proyecto europeo, un sentido de lo que debería ser el objetivo del proceso de integración. En dos palabras, para evitar quedarnos con casas a medio construir, necesitamos sus proyectos definitivos.
Por ejemplo, existe un acuerdo generalizado de que la Unión Económica y Monetaria está incompleta. Pero será difícil avanzar a menos que tengamos una visión clara de lo que debería ser una unión monetaria completa. Y ello, no solo porque esta visión ayudaría a orientar los pasos que estamos dando hoy, sino también porque haría que el proceso fuera totalmente transparente para los ciudadanos.
Y con esto llegamos al último punto en que insistía Monnet: la necesidad de rendición de cuentas y de transparencia.
Aunque habría mucho que decir a este respecto, limitaré mis observaciones a la institución que presido. El BCE ha tenido plena conciencia de que, debido a que la política monetaria ha ampliado su alcance y ha asumido un mayor número de competencias, no puede justificar su actuación solo en términos de resultados. Hemos necesitado dotarnos de un mayor grado de transparencia y de rendición de cuentas para que los ciudadanos puedan entender cómo adoptamos nuestras decisiones y las sometemos a un escrutinio más estricto.
Por ello publicamos ahora las reseñas de nuestras reuniones sobre política monetaria. Visitamos los parlamentos nacionales para explicar nuestras políticas en mayor detalle. Hemos aceptado la solicitud del Parlamento Europeo de recibir información sobre las discusiones que mantenemos en los Comités de Basilea. Y a esto se añaden nuestras conferencias de prensa, las comparecencias ante el Parlamento Europeo y las visitas periódicas de los miembros del Parlamento Europeo a Fráncfort.
No afirmo que estas iniciativas serán suficientes para responder a todas las preocupaciones de los ciudadanos europeos. Pero tenemos un compromiso pleno de demostrar que rendimos cuentas ante ellos.
4. Conclusión
Así pues, en síntesis, lo que se cuestiona hoy no es —ni debería ser— el método de integración postulado por Jean Monnet.
Es indiscutible que nos encontramos ante retos que solo podemos afrontar con la actuación conjunta de los países europeos. Es indiscutible que, el método Monnet ha ayudado, en los ámbitos adecuados, a los gobiernos europeos a recuperar control y a ejercer una soberanía efectiva. Y es muy probable que la lista de retos que requieren este enfoque siga creciendo.
Lo que se somete a prueba, es nuestra capacidad para gestionar la integración de forma que no solo genere legitimidad, sino también una affectio societatis europea. Y esto debería incentivarnos a escuchar los interrogantes que se están planteando sobre Europa y a tener la ambición para responderlos.